ขยายระยะเวลาคืนคลื่น 1800 MHz: เยียวยาผู้บริโภคหรือใคร?

 

ประกาศฉบับดังกล่าวเป็นมาตรการที่ตอบสนองต่อกรณีการหมดอายุสัมปทานของคลื่นความถี่ 1800 MHz ในวันที่ 15 กันยายน 2556 ซึ่งบริษัท ทรูมูฟ จำกัด (ทรูมูฟ) และบริษัท ดิจิตอล โฟน จำกัด (ดีพีซี) ใช้ให้บริการกับลูกค้าผ่านสัญญาสัมปทานที่ทำขึ้นกับบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (กสท) โดย กสทช. อ้างว่า เนื่องจากมีผู้ใช้บริการอยู่บนคลื่นดังกล่าวรวมกันเกือบ 18 ล้านราย และสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุดลงในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า กสทช. จึงต้องใช้มาตรการขยายระยะเวลาชั่วคราวเพื่อลดผลกระทบจากกรณีซิมดับ นอกจากนั้น กสทช. เสียงข้างมาก ยังได้อ้างเหตุผลของนายแก้วสรร อติโพธิ ประธานคณะทำงานการมีส่วนร่วมและสร้างความเข้าใจแนวทางการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ 1800 MHz ซึ่งยืนยันว่ามาตรการดังกล่าวไม่ละเมิดกฎหมายใดๆ เพราะไม่ใช่เป็นการต่ออายุสัมปทาน และหาก กสทช. ปล่อยให้เกิดเหตุการณ์ซิมดับ ย่อมถือว่า กสทช. “ละเลยต่อหน้าที่” และอาจถูกดำเนินการทางอาญาได้

 

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาเจตนารมณ์ของกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว กสทช. มีภารกิจในการนำคลื่นที่หมดอายุสัมปทานแล้วมาจัดสรรใหม่ด้วยวิธีการประมูล เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานซึ่งขาดความโปร่งใสและสร้างสนามแข่งขันที่ไม่เท่าเทียม ไปสู่ระบบใบอนุญาตซึ่งมีความโปร่งใสและสร้างกฎกติกาการแข่งขันที่เท่าเทียมกว่า ดังนั้น การนำคลื่นความถี่กลับมาจัดสรรใหม่ในระบบใบอนุญาตตามเจตนารมณ์ของกฎหมายไปพร้อมๆ กับการคุ้มครองผู้บริโภคในกระบวนการเปลี่ยนผ่าน จึงเป็นภารกิจที่ กสทช. ต้องทำให้สำเร็จลุล่วงทั้งคู่ ไม่ใช่เลือกอย่างใดอย่างหนึ่ง

 

อันที่จริงแล้ว กสทช. โดยคณะกรรมกิจการโทรคมนาคม (กทค.) สามารถนำคลื่นกลับมาจัดสรรใหม่ไปพร้อมๆ กับป้องกันผู้บริโภคจากเหตุการณ์ซิมดับได้โดยไม่ต้องประวิงเวลาคืนคลื่นออกไป (ซึ่งไม่มีฐานอำนาจทางกฎหมายใดๆ ที่อนุญาตให้ทำได้ – ดูเพิ่มเติมในบทความ “ขยายระยะเวลาคืนคลื่น 1800 MHz ขัดเจตนารมณ์กฎหมายหรือไม่?”) หาก กทค. เริ่มดำเนินการตั้งแต่แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ถูกประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาในต้นเดือนเมษายน 2555 (คือมีเวลาเตรียมการเกือบ 18 เดือนก่อนวันสิ้นสัญญาสัมปทาน) เพราะหาก กทค. ทำการประชาสัมพันธ์ล่วงหน้าและขยายขีดความสามารถในการให้บริการคงสิทธิเลขหมายโทรศัพท์เคลื่อนที่ (ย้ายค่ายเบอร์เดิม) ลูกค้าส่วนใหญ่บนคลื่น 1800 MHz จะสามารถย้ายบริการได้ทันก่อนวันหมดอายุสัมปทาน ไม่ว่าจะย้ายไปคลื่นความถี่อื่นของผู้ให้บริการเดิมหรือย้ายไปค่ายอื่นก็ตาม และหาก กทค. สามารถจัดประมูลล่วงหน้า 6 เดือนก่อนสัญญาสัมปทานสิ้นสุด ผู้ได้รับใบอนุญาตไม่ว่ารายเก่าหรือรายใหม่ก็สามารถเตรียมการเพื่อรองรับลูกค้าคงค้างในระบบให้ใช้บริการได้อย่างต่อเนื่องทันทีโดยไม่เกิดเหตุการณ์ “ซิมดับ”

 

ทว่าแทนที่ กทค. จะเร่งดำเนินการตามขั้นตอนดังกล่าว และจัดให้มีการประมูลล่วงหน้าตามที่ควรจะเป็น กทค. กลับปล่อยเวลาให้ล่วงเลยผ่านไปโดยไม่มีการจัดตั้งคณะทำงานมารับผิดชอบงานที่เกี่ยวข้องจนถึงไตรมาสที่ 2 ของปี 2556 (ยกเว้นคณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมฯ ซึ่งแต่งตั้งเมื่อ 14 สิงหาคม 2555 แต่ก็มีเพียงข้อเสนอในเชิงหลักการเบื้องต้น) ซึ่งทำให้ กทค. เหลือเวลาน้อยกว่า 6 เดือนในการเตรียมตัวก่อนสิ้นอายุสัมปทาน จนนำไปสู่การใช้แนวทางขยายระยะเวลาการให้บริการชั่วคราว คำถามคือ การไม่ดำเนินการให้บรรลุภารกิจที่ควรทำตามกรอบเวลาถือเป็น “การละเลยต่อหน้าที่” ได้หรือไม่?

 

กทค. โดย ดร.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ อ้างว่า เหตุที่ทำให้ กทค. ไม่สามารถจัดประมูลได้ทันก่อนวันสิ้นอายุสัมปทานเป็นเพราะบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด แสดงความจำนงว่าจะไม่ส่งคลื่นคืนหลังหมดสัญญาสัมปทาน และขอให้มีการขยายระยะเวลาการใช้งานคลื่นออกไป โดย กสท อ้างว่ารัฐจะเสียประโยชน์หาก กสท. ได้โครงข่ายและอุปกรณ์กลับมาจากบริษัทเอกชนหลังสิ้นสัญญาสัมปทาน แต่ไม่สามารถให้บริการได้เพราะไม่มีคลื่น ต่อประเด็นดังกล่าว กทค. ได้ยืนยันมาตลอดว่าสิทธิในคลื่นดังกล่าวของ กสท ต้องหมดลงหลังสิ้นอายุสัมปทานตามที่กำหนดไว้ในแผนแม่บทฯ  รวมถึงคณะอนุกรรมการที่ปรึกษาด้านกฎหมาย กสทช. ก็มีมติในกรณีที่คล้ายกันของคลื่น 800 MHz ว่า ผู้ให้สัมปทานอย่าง กสท ไม่มีสิทธิใช้คลื่นอีกต่อไป ดังนั้น เมื่อ กทค. มั่นใจว่าตนมีฐานอำนาจทางกฎหมายในการเรียกคืนคลื่นมาจัดสรรใหม่ กทค. ก็ควรดำเนินการให้เกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบใบอนุญาตตามเงื่อนเวลา โดยไม่จำเป็นต้องฟังเพียง “ความต้องการ” ของ กสท 

 

สิ่งที่ถือเป็นตลกร้ายคือ กทค. ได้ออกมาให้ข่าวว่า กสท ไม่ควร “จับผู้บริโภคเป็นตัวประกัน” เพื่อขอขยายระยะเวลาการใช้คลื่นออกไปหลังสิ้นอายุสัมปทาน แต่การ “ละเลยต่อหน้าที่” ของ กทค. ในการจัดประมูลให้ทันท่วงที จนสุดท้ายต้องใช้มาตรการขยายเวลาการให้บริการคลื่น 1800 MHz ออกไปเพื่อลดผลกระทบกับผู้บริโภคให้สามารถใช้บริการได้ต่อเนื่อง ก็มีความหมายไม่ต่างจากการ “จับผู้บริโภคเป็นตัวประกัน” 

 

โดยราคาที่สังคมต้องจ่ายคือ โอกาสในการสร้างมาตรฐานที่ดีสำหรับการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาต โอกาสในการสร้างการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมในกิจการโทรคมนาคม โอกาสที่ประเทศชาติเสียไปจากการพัฒนาเทคโนโลยีการสื่อสาร และโอกาสที่ผู้บริโภคเสียไปจากการได้ใช้เทคโนโลยีการสื่อสารใหม่ๆ อย่าง 4G ซึ่งจะช่วยกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจและพัฒนาศักยภาพในการแข่งขัน

 

อันที่จริง กทค. ก็ยังสามารถใช้มาตรการอื่นในการเยียวยาผู้บริโภคโดยไม่จำเป็นต้องละเมิดเจตนารมณ์กฎหมายด้วยการขยายระยะเวลาคืนคลื่นออกไป เช่น การให้ กสท ตกลงกับดีแทคเพื่อขอใช้คลื่น 1800 MHz ในช่วงคลื่นที่ยังไม่ได้มีการใช้งาน มารองรับผู้ใช้บริการที่ยังตกค้างอยู่เป็นการชั่วคราว ทว่า กทค. ก็ไม่เคยสำรวจความเป็นไปได้ของมาตรการดังกล่าว การที่ กทค. ไม่สามารถดำเนินการต่างๆ ทั้งที่น่าจะมีเวลาเพียงพอ และการไม่

พิจารณาทางเลือกอื่นที่อาจช่วยเยียวยาผู้บริโภคไปพร้อมๆ กับรักษาเจตนารมณ์ของกฎหมาย ทำให้อดตั้งข้อกังขาไม่ได้ว่า มาตรการขยายระยะเวลาคืนคลื่นดังกล่าวอาจไม่ได้พุ่งเป้าไปที่การเยียวยาผู้บริโภค (เพราะผู้บริโภคไม่เสียหายอะไรตราบเท่าที่แนวทางที่ใช้สามารถทำให้ใช้บริการได้อย่างต่อเนื่อง) แต่เป็นการเยียวยาผู้ประกอบการรายเดิมจากการสูญเสียฐานลูกค้ามากกว่า โดยเฉพาะทรูมูฟซึ่งมีเวลาในการรักษาฐานลูกค้ารายใหญ่บนคลื่น 1800 MHz กว่า 17 ล้านรายออกไป รวมทั้งอาจได้ประโยชน์จากการไม่ต้องจ่ายค่าสัมปทานและค่าธรรมเนียมรายปีอีกด้วย

 

กสทช. มีหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภคจากกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปพร้อมๆ กับการนำคลื่นกลับมาจัดสรรใหม่ด้วยวิธีการประมูลตามที่กฎหมายกำหนด หน้าที่ทั้งสองคือสิ่งที่ต้องทำควบคู่กันเพื่อให้การเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้นโดยราบรื่น การจับผู้บริโภคเป็นตัวประกันทั้งที่เป็นผลพวงจาก “การละเลยต่อหน้าที่” ของตน สะท้อนให้เห็น “ความด้อยประสิทธิภาพ” และ “ความไม่จริงใจ” ในการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบใบอนุญาตของ กทค. ซึ่งเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของ “ผู้บริโภค” หรือของ “ผู้ประกอบการ” กันแน่?

 

ที่มา: http://nbtcpolicywatch.org/press_detail.php?i=1027