การตั้งงบประมาณ ปี 2563 ที่ผ่านมติ ครม. และเตรียมเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร 17-18 ต.ค.นี้ นำมา ซึ่งคำถามถึงความเหมาะสมของการตั้งงบฯ หากดูผิวเผินตัวเลข จะเพิ่มสูงขึ้นทุกปี และงบฯ ส่วนใหญ่เพิ่มไปที่บางส่วนอย่างมีนัยยะสำคัญ
อย่างงบฯ “กองทัพ” ที่เพิ่มขึ้นกว่า 6.2 พันล้านบาท เช่นเดียวกับ “งบกลาง” ที่รัฐบาลกันไว้กว่า 5 แสนล้านบาท เรียกได้ว่ามากเป็นประวัติการณ์ และมากกว่ารายจ่ายประจำที่จ่ายไปกระทรวงอันดับ 1 อย่างกระทรวงศึกษาธิการ (3.6 แสนล้านบาท) ด้วยซ้ำ
ทัศนะของ ผศ.อนุสรณ์ ธรรมใจ อดีตกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง มองว่า เรื่องเล่านี้เป็นรายละเอียดที่ได้รับผลกระทบจากภาพใหญ่ของการจัดสรรงบประมาณ ที่มองว่ารัฐบาลตั้งงบฯ น้อยไป และตั้งงบฯ “ขาดดุล” น้อยเกินไป เพราะเชื่อว่าแนวโน้มเศรษฐกิจในปีหน้า จะเติบโตต่ำกว่าที่คาดการณ์ และช่องว่างของการ “ขาดดุล” จะยิ่งถ่างกว้างขึ้น
อธิบายอย่างง่าย คำว่า “งบขาดดุล” คือการตั้งงบประมาณ โดยประมาณการณ์ให้มี “รายจ่าย” มากกว่า “รายได้” เมื่อคาดการณ์ว่าเศรษฐกิจโตเติบน้อย หรือ GDP ขยายตัวต่ำ ก็จะทำให้รัฐบาลจัดเก็บรายได้น้อยลง จนทำให้การขาดดุลนั้นมากขึ้น
ผศ.อนุสรณ์ เห็นว่า รัฐบาลควรตั้งงบฯ และกำหนดการขาดดุลให้มากกว่านี้ เพราะมีความเสี่ยงที่ปีหน้าเศรษฐกิจจะถดถอย หลายประเทศจะมีปัญหา และกระทบมายังประเทศไทย รัฐบาลควรเพิ่มการขาดดุล แล้วกระตุ้นการใช้จ่ายไปยัง “การลงทุน” เพื่อก่อให้เกิด “การจ้างงาน”
เรื่องนี้สำคัญต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ ถ้าไม่กระตุ้นการลงทุน จะมีคนตกงานว่างงานมากขึ้น
จุดอ่อนของการจัดงบฯ ครั้งนี้ คือไม่เน้นไปที่การลงทุน แต่เน้นไปที่ “การแจก” ซึ่งมีผลระยะสั้นเท่านั้น ไม่ยั่งยืน และจะเกิดปัญหาการขาดดุลมากขึ้น การทุ่มเงินของรัฐบาลไปกับบางสิ่งที่ไม่จำเป็นเร่งด่วน จะไม่ก่อผลทางเศรษฐกิจ เช่น การจัดซื้ออาวุธที่ทยอยซื้อในอนาคตได้ แต่การกระตุ้นการลงทุนเพื่อให้เกิดการจ้างงานเป็นสิ่งจำเป็นและรอไม่ได้
ช่วงที่ผ่านมา ผศ.อนุสรณ์ ไม่ปฏิเสธว่าเห็นความพยายามของรัฐบาล แต่ที่เห็นนั้นยังไม่ชัดเจน
"เงินกู้" ไม่น่ากลัว ที่น่ากลัวคือวิธีการใช้เงิน
ทั้งนี้ตามข้อเสนอ ผศ.อนุสรณ์ ที่เสนอให้ตั้งงบฯ ขาดดุลเพิ่มขึ้น แต่เมื่อคาดการณ์ว่ารัฐบาลจะมีรายได้ต่ำ ย่อมต้องเกิดข้อกังขากับสมมติฐานนี้ ว่า รัฐบาลจะนำเงินมาจากไหน (ตั้งงบรายจ่ายไว้สูง แต่รายได้ต่ำ) คำตอบคือ “เงินกู้” ซึ่ง ผศ.อนุสรณ์ มองว่า เพดานเงินกู้ของไทยยังไม่น่าเป็นห่วง
ขณะนี้รัฐบาลยังกู้ได้ เพราะหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ 40% ต้นๆ (เพดานตามกฎหมาย หนี้ต่อจีดีพี ต้องไม่เกิน 60%) และหากมองเป้าหมายการกระตุ้นเศรษฐกิจเพื่อการจ้างงานเป็นหลัก ก็สมควรที่จะเพิ่มเงินกระตุ้นไปเข้าในระบบเศรษฐกิจ
บางเรื่องผมคิดว่า ไม่ใช่รัฐบาลไม่รู้ แต่เป็นเรื่องอำนาจในการจัดสรรผลประโยชน์ ถ้ามุ่งไปที่สาธารณะชัดเจน การตัดสินใจจะไม่บิดเบี้ยว
ปัญหาสำคัญเมื่อพูดถึง “เงินกู้” คนมักหวาดกลัวกับภาระผูกพันของรัฐบาลและประเทศชาติในอนาคต ซึ่ง ผศ.อนุสรณ์ ย้ำเป็นครั้งที่ 2 ว่า “เงินกู้ยังไม่น่ากลัว” เพราะตอนนี้รัฐบาลกู้ในประเทศเป็นหลัก ส่วนหนี้ต่างประเทศระยะสั้นยังไม่สูง
แม้จะขาดดุลเพิ่ม และต้องกู้เพิ่ม แต่ถ้าเงินนั้นใช้ในการลงทุน และทำให้เกิดการจ้างงาน ผลที่ได้คือจีดีพีโตขึ้น รัฐบาลเก็บภาษีได้มากขึ้น ดังนั้นการกู้ไม่ใช่ปัญหา เพราะใช้เงินกู้เพื่อให้เศรษฐกิจขยายตัว แต่ปัญหาคือวิธีใช้เงินมากกว่า ถ้ารัฐบาลกู้มาแล้วไม่ได้ใช้เงินกับการลงทุน”
คำถามคือทำไมรัฐบาลไม่ทำ ? ผศ.อนุสรณ์ ตอบว่า มันอาจมีข้อจำกัดของการเมืองและระบบราชการ สมมติมีเป้าหมายแต่ไม่ใช่จะทำได้อย่างที่ต้องการ อย่างเช่นเราเห็นว่ามีรัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานราชการที่สมควรยุบเพื่อลดงบรายจ่าย เพื่อนำเงินไปใช้ในส่วนอื่นๆ แต่ทำไม่ได้ เพราะจะมีแรงต้าน เนื่องจากเขาเสียผลประโยชน์
การจัดสรรงบฯ คือ “อำนาจ” และ “ต่อรอง”
บางท่านอาจรู้สึกว่า “อำนาจ” และ “การต่อรอง” เป็นเรื่องการเมืองที่ชวนร้องยี้ แต่เป็นธรรมดาของการเมืองที่ต้องมีการต่อรองเพื่อจัดสรรทรัพยากร
ผศ.อนุสรณ์ ไม่ได้มองการต่อรองเป็นเรื่องแปลก แต่เห็นว่าเป็นเรื่องที่คนตัวเล็กตัวน้อยควรเข้าไปมีบทบาทและอำนาจในการต่อรองนั้น
ผศ.อนุสรณ์ กล่าวว่า การจัดสรรงบฯ เป็นเรื่องของอำนาจการต่อรอง เช่น ยุคนี้กระทรวงที่รัฐบาลให้ความสำคัญได้รับงบฯ เพิ่ม อย่างกระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทย เพราะเป็นกระทรวงสำคัญที่เป็นใกล้ชิดกับรัฐบาล (พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็น รมว. กลาโหม ขณะที่ พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา เป็น รมว.มหาดไทย)
ดังนั้นจะเห็นว่างบบางส่วนทุ่มไปที่ความมั่นคงทหาร ทั้งที่การจัดซื้ออาวุธบางอย่างไม่จำเป็นต้องรีบทำ แต่มีเรื่องเร่งด่วนที่ควรทำมากกว่า เช่น ความเสี่ยงจากเศรษฐกิจโลกที่จะกระทบต่ออุตสาหกรรมและมีผลต่อการจ้างงาน
การจัดสรรงบประมาณ เป็นการสะท้อนการจัดสรรทรัพยากรของรัฐ ใครเสียงดังที่สุด มีอำนาจต่อรองมากสุด มีแนวโน้มได้งบฯ ค่อนข้างมาก มากกว่าแผนงานคือการต่อรอง
ผศ.อนุสรณ์ ยังยกตัวอย่างการจัดสรรงบฯ ของมหาวิทยาลัย ที่ถูกตั้งข้อกังขา เมื่อมหาวิทยาลัยใหญ่อย่าง ม.มหิดล ถูกตัดงบกว่าพันล้านบาท และมีมหาวิทยาลัยกว่า 30 แห่งถูกตัดงบฯ หลักร้อยล้าน ซึ่งรัฐบาลเลือกที่จะนำงบฯ ดังกล่าวไปรวมไว้ที่ “กองทุนนวัตกรรม” ซึ่ง ผศ.อนุสรณ์ ไม่เห็นด้วยกับการตั้งงบฯ ลักษณะนี้ เพราะเห็นว่าการจัดงบฯ ควรกระจายอำนาจการจัดการไปยังหน่วยต่างๆ ไม่ใช่การนำงบฯ มากองไว้แล้วสุดท้ายก็ถูกตั้งคำถามถึงการใช้งบฯ
"นี่คืออำนาจการต่อรองทั้งสิ้น" ผศ.อนุสรณ์ กล่าว
“งบกลาง” สูงเป็นประวัติการณ์
เมื่อพูดถึง “งบกลาง” คำอธิบายพื้นฐานที่สุด คืองบฯ ที่รัฐบาลกันไว้เพื่อใช้ในสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ที่ผ่านมาคำว่า “ฉุกเฉิน” ถูกนำไปตีความอย่างกว้างขวาง ไม่เว้นแม้แต่การใช้งบฯ เพื่อดำเนินนโยบายของรัฐบาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ
รอบนี้ตั้งงบกลางไว้สูงกว่า 5 แสนล้านบาท ขณะที่ “งบกลาง” นี้ ไม่จำเป็นต้องชี้แจงรายละเอียดโครงการต่อรัฐสภา พูดง่ายๆ ว่า รัฐบาลจะนำไปใช้ในโครงการใดก็ได้
ผศ.อนสรณ์ เห็นว่า การที่รัฐบาลตั้งบกลางไว้สูงเป็นปัญหา เพราะเป็นงบที่ไม่มีแผนรองรับ ไม่ต่างจากการเซ็นเช็กเปล่า ที่รัฐบาลจะนำไปใช้ในโครงการใดๆ ก็ได้ แตกต่างจากงบร่ายจ่ายปกติที่ต้องมีการแจกแจงแผนงาน และที่มา-ที่ไป ของการใช้งบ
งบกลางเหมือนเซ็นเช็กเปล่า ใช้อะไรก็ใช้ไปในกรณีฉุกเฉิน ซึ่งอ้างได้หมด
ถ้ารัฐบาลอ้างได้ว่า ทุกรัฐบาลที่ผ่านมาก็ใช้งบกลางในลักษณะนี้ ? “ผมไม่มีปัญหากับการใช้งบกลาง แต่ควรใช้เท่าที่จำเป็น ไม่ใช่ 5 แสนล้านแน่นอน ซึ่งควรประมาณจากเหตุฉุกเฉินที่จะต้องใช้ แม้โครงการนั้นๆ อาจจะไม่สามารถวางแผนล่วงหน้าชัดเจน แต่ยืนยันว่าไม่ใช่ 5 แสนล้านแน่นอน"
เมื่อพูดถึงหลักการการจัดสรรงบ จะทำอย่างไรที่จะทำให้การจัดงบฯ มีประสิทธิภาพ ไม่ปล่อยให้รัฐบาลใช้งบฯ จำนวนมากไปในสิ่ง "ที่เห็นว่าไม่จำเป็น" ผศ.อนุสรณ์ กล่าวว่า การแก้ไขรูปแบบการจัดสรรงบฯ ต้องพูดถึงการ "ปฏิรูประบบงบประมาณ" เพราะไทยใช้ระบบเดิมมา 20-30 ปี แล้ว
รูปแบบที่ว่า คือ ประเทศไทย ใช้งบ "รายจ่ายประจำ" จำนวนมหาศาล ไปกับหน่วยงานราชการ กระทรวง ทบวง กรม คิดเป็น 80% ขณะที่งบฯ ที่ใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นการลงทุนเหลือเพียง 20% ซึ่งวิถีทางที่จะเพิ่มการลงทุนได้ก็ต้องลดงบรายจ่ายประจำ แต่การลดรายจ่ายประจำ เท่ากับต้องลดขนาดหน่วยงานราชการ
ถ้ารัฐบาลทำต้องได้รับแรงต้าน และเสียคะแนนทางการเมือง
อันไหนไม่จำเป็นต้องตัดไป ซึ่งทำแบบนี้เสียคะแนนนิยมทางการเมือง แต่ระยะยาวจะดีกับระบบ ถ้าไทยยังไม่ทำก็จะติดกับดักการพัฒนา ไม่เป็นอย่าง ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ หรือจีน
ความหวังสุดท้ายคือ "สภาฯ"
เมื่อการจัดงบฯ เลยขั้นตอนการใช้ดุลยพินิจของรัฐบาล การปฏิรูปข้างต้นจึงกลายเป็นเรื่องไร้ความหมาย เพราะเส้นทางพิจารณางบฯ ตอนนี้ผ่านขั้นตอนนั้นไปแล้ว
ผศ.อนุสรณ์ เชื่อว่า สภาผู้แทนราษฎร เป็นความหวังที่จะทำให้การจัดสรรงบฯ เหมาะสม และลดทอนงบฯ ในประเด็น "ไม่จำเป็นเร่งด่วน" เพิ่มงบฯ ในสิ่งจำเป็นเรื่องด่วนที่มีผลต่อประชาชนแทน
ทั้งนี้การมีกลไกสภาฯ (ไม่ใช่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. เพียงอย่างเดียว) ย่อมทำให้ระบบดีขึ้นแน่ เพราะสภาน มีการตรวจสอบถ่วงดุล
การเมืองคือการต่อรอง เขาต้องการงบไปในพื้นที่ แต่อย่างน้อยทุกอย่างอยู่บนโต๊ะ สว่าง ทุกคนมองเห็น
การพิจารณางบฯ ยุคที่มี "ผู้แทนราษฎร" ผศ.อนุสรณ์ เห็นว่า เป็นเรื่องดีที่การจัดสรรงบฯ ไม่ได้อยู่ในมือคนกลุ่มเดียว แต่มีตัวแทนของชาวบ้านเข้าไปต่อรองผลประโยชน์ แม้มีภาพลบอย่างการของบฯ ลงพื้นที่ แต่เป็นธรรมดาของการเมืองที่มีการต่อรอง
ตอนนี้มีผู้เล่นมากขึ้น มีตัวแทนประชาชน เมื่อก่อนมีแต่ สนช. เครือข่าย คสช. ถ้ามีตัวแทนชาวบ้านอยู่ในสภามากขึ้น เราปล่อยให้เป็นประชาธิปไตย จะมีตัวแทนชาวบ้านปกป้องผลประโยชน์ของเขามากขึ้น
วรรคท้ายการสนทนา ผศ.อนุสรณ์ เชื่อมโยงเรื่องการจัดสรรงบฯ กับพื้นที่ "เวทีการเมือง" ที่ประชาชนควรมีสิทธิมีเสียง ว่า วันนี้มีปัญหาเศรษฐกิจ คนโดนปลด แต่คนเหล่านี้ไม่มีปากไม่มีเสียง ไม่มีพลังต่อรอง ถ้ามีสิทธิต่อรองจริง รัฐบาลจะทำในสิ่งที่ไม่จำเป็นไม่ได้
ทุกอย่างขึ้นอยู่กับวิธีคิด คนบางส่วนของสังคมเชื่อว่าการต่อรองเป็นความวุ่นวาย ทั้งที่จริงการต่อรองควรเกิดขึ้นและทุกคนมีสิทธิต่อรอง เพราะประเทศเป็นของทุกคน ไม่ใช่ผู้มีอำนาจปิดปากเขาและให้เขาอยู่เฉยๆ แล้วเรียกว่า "การปรองดอง" ขณะที่เขาไม่มีสิทธิต่อรองผลประโยชน์ของเขาเลย
บทสรุปของเรื่องนี้ ไม่ว่าเรื่อง "งบประมาณ" หรือเรื่องการเมือง "พื้นที่การต่อรอง" เป็นประเด็นที่ถูกหยิบยกมาถกเถียงตลอด ถ้าเชื่อว่าทุกคนมีสิทธิมีเสียงและควรมีส่วนร่วมต่อรองในพื้นที่นี้เพื่อประโยชน์ของเขา เท่ากับพื้นที่ประชาธิปไตยที่คนมีส่วนร่วมตัดสินใจได้เปิดขึ้น
เรื่องของการจัดสรรงบฯ จึงไม่ใช่เรื่องของคนเพียงหยิบมือที่มีส่วนตัดสินใจ แต่ควรเป็นเรื่องของทุกคน... แม้การปฏิบัติในวันนี้ จะยังไม่เป็นเช่นนั้น