“โรงไฟฟ้า” ถึง “บิลค่าไฟ” ค้นต้นเหตุค่าไฟ ถูก-แพง

เมื่อใดที่ค่าไฟแพงจะเป็นแรงกระตุ้นให้เรารื้อดูบิลค่าไฟว่ามีค่าจิปาถะใดบ้างที่อยู่ในบิล ทั้งค่าไฟฐาน ค่าไฟผันแปร ค่าธรรมเนียม และอื่นๆ อีกมากมาย ไม่นับคำครหาพาดพิงไปยังรัฐวิสาหกิจผู้รับผิดชอบที่เป็นหน่วยงานมีกำไร พนักงานได้โบนัส และอีกสารพัดข้อสังเกตที่ถูกสงสัยว่าเป็นต้นเหตุของค่าไฟแสนแพง

วันนี้ ไทยพีบีเอสออนไลน์ จะช่วยตรวจสอบโครงสร้างค่าไฟ (อย่างจริงจัง) ไม่เฉพาะการคิดเลขบนบิลค่าไฟ เพราะไม่เช่นนั้นเมื่อค่าไฟถูกลง และโควิด-19 ซาลง เราคงลืมเรื่องนี้ และเมื่อไหร่ที่บิลค่าไฟกลับมาแพง! ก็ต้องกลับมาทบทวนคำถาม-คำตอบกันอีกครั้งหนึ่ง

เพื่อไม่ให้บิลค่าไฟรอบนี้ต้องสูญเปล่า เราจึงชวนทำความเข้าใจเรื่อง "ค่าไฟ" ตั้งแต่ต้นทาง กับ ดร.วิชสิณี วิบุลผลประเสริฐ นักวิชาการสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ที่จะช่วยทำความเข้าใจกับโครงสร้างการไฟฟ้าและ "ค่าไฟ" ให้กระจ่าง ณ ที่นี้

1.โครงสร้างการไฟฟ้า "ต้นทางค่าไฟ"

สรุปข้อมูลเพื่อง่ายต่อความเข้าใจ โครงสร้างการไฟฟ้า แบ่งเป็น 3 ส่วน คือ 1.ระบบผลิต (Generation) 2.ระบบส่ง (Transmission) และ 3.การจำหน่าย ที่จะจ่ายไฟไปยังผู้ใช้ปลายทาง (Distribution)

ในอดีตต้นทางของห่วงโซ่การผลิต "ระบบผลิต" และ "ระบบส่ง" จะมีต้นทุนสูงมาก เพราะต้องใช้ทุนในการวางโครงสร้างพื้นฐานเยอะ จนยากที่จะมีการแข่งขัน ดังนั้นรัฐจึงจัดให้มีผู้ดำเนินการผูกขาดแค่รายเดียว คือ "กฟผ."  (Natural Monopoly) 

กระทั่งปัจจุบัน "ระบบผลิต" เปิดให้เอกชนร่วมแข่งขันมากขึ้น แต่เอกชนยังต้องขายไฟฟ้าให้ กฟผ. เท่านั้น ซึ่งการที่เอกชนทุกราย ต้องขายไฟฟ้าให้กับระบบจ่ายเจ้าเดียวอย่าง กฟผ. เราเรียกระบบนี้ว่า “Enhanced Single Buyer” หรือ ESB

จากนั้น "ระบบส่ง" ก็จะขายไฟฟ้าให้กับ "ฝ่ายจำหน่าย" คือ กฟน. และ กฟภ. เพื่อขายไฟให้กับลูกค้าต่อไป

อย่างไรก็ตามมีหลายประเทศที่เปิดให้เอกชนเข้ามาขายไฟให้กับประชาชนแล้ว แต่ของประเทศไทยยังให้ กฟน. และ กฟภ. เป็นรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจการในส่วนนี้ได้

ทั้งนี้ประเทศไทยมีความพยายามปฏิรูปโครงสร้างการไฟฟ้าหลายครั้ง ครั้งล่าสุดคือปี 2540 ที่มีการเสนอให้ตั้ง "ตลาดกลาง" ซื้อขายไฟฟ้า (Power Pool) ซึ่งจะเป็นอิสระจากผู้ผลิตในฝั่ง "ระบบผลิต" (เช่น กฟผ. ฯลฯ) และผู้ซื้อในฝั่ง "ระบบจำหน่าย" ได้แก่ กฟน. และ กฟภ.

โดยเปิดให้บริษัทเอกชนอื่นๆ เข้ามาแข่งในทั้ง 2 ส่วน เพื่อให้มีรูปแบบการซื้อขายไฟฟ้าเสรี ซึ่งวิธีการนี้ถูกใช้ในหลายมลรัฐของสหรัฐอเมริกาและหลายประเทศในยุโรป อย่างไรก็ตามเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล ข้อเสนอให้มีการเปิดตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้าเสรีก็จบไป และมีการใช้ระบบ ESB แทน 

ที่มา กฟผ.

 

อ่านเพิ่ม กิจการไฟฟ้าจะไปทางไหน(2) 

2.ค่าไฟมี "ต้นทุน"

ทั้งนี้การไฟฟ้าของประเทศไทยมีพัฒนามาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2530 ซึ่งแน่นอนว่าโครงสร้างพื้นฐานของไทยไม่ได้ดีพร้อมมาตั้งแต่ต้น ดังนั้นจึงมีการลงทุนและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้อย่างต่อเนื่อง

เมื่อมีการลงทุน ภาครัฐจึงออกแบบวิธีคิดค่าไฟที่สอดรับกับการลงทุนนั้น โดยกำหนดให้ต้นทุนเหล่านี้อยู่ในอัตราค่าไฟ ตามที่เขียนในบิลค่าไฟ (ส่วนจะมีวิธีคิดและคำนวณอย่างไรมีการอธิบายในหัวข้อถัดจากนี้)

สองคำศัพท์ที่เราจะเห็นในบิลค่าไฟ คือ "ค่าไฟฟ้าฐาน" และ "ค่าไฟฟ้าผันแปร FT" ซึ่ง 2 ส่วนนี้สะท้อนต้นทุนคนละส่วนกัน

• "ค่าไฟฟ้าฐาน" เป็นอัตราค่าไฟที่สะท้อนต้นทุนที่ไม่เปลี่ยนแปลงมากในระยะสั้น อาทิ การก่อสร้างโรงไฟฟ้าและการผลิต การลงทุนในโครงสร้างระบบสายส่ง (เช่น การลงทุนในโครงข่ายไฟฟ้าแรงดันสูง และสายไฟแรงดันสูง ฯลฯ) และการลงทุนในโครงสร้างระบบจำหน่าย (เช่น สายไฟเสาไฟแรงดันต่ำ หม้อแปลง เป็นต้น ทั้งนี้ "ค่าไฟฟ้าฐาน" มีการกำหนดใหม่ทุก 3-5 ปี โดยอ้างอิงจากต้นทุนของการไฟฟ้าที่ลงทุนไปตามข้างต้น เพื่อให้การไฟฟ้าทั้ง 3 แห่ง ได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสมสำหรับการลงทุน
• "ค่าไฟฟ้าผันแปร FT" เป็นอัตราค่าไฟที่มีการปรับทุก 4 เดือน เป็นอัตราค่าไฟที่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงของต้นทุน “ค่าเชื้อเพลิง” ที่เปลี่ยนไปจากค่าไฟฟ้าฐาน รวมถึงนโยบายรัฐที่เปลี่ยนไปตามช่วงเวลา

สรุปว่าการคิดอัตราค่าไฟ เมื่อคิดจากค่าไฟฟ้าฐานอาจจะไม่สอดคล้องกับสถานการณ์จริง เพราะค่าไฟฟ้าฐานจะกำหนดใหม่ทุก 3-5 ปี ดังนั้นจึงต้องมีการคิดคำนวณค่าไฟฟ้าผันแปร FT ที่คิดจากต้นทุนเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้า เพื่อให้การคิดอัตราค่าไฟสอดคล้องกับต้นทุนจริงมากที่สุด

 

หรือในเชิงเศรษฐศาสตร์ "ค่าไฟฟ้าฐาน" เป็นการสะท้อนต้นทุนระยะยาว (ต้นที่ไม่มีการเปลี่ยนแปลงบ่อย) และอยู่ภายใต้การควบคุมของการไฟฟ้าระดับหนึ่ง แต่ "ค่าไฟฟ้าผันแปร FT" เป็นการสะท้อนความผันผวนของต้นทุนระยะสั้น ซึ่งหลายครั้งมาจากปัจจัยภายนอก เช่น นโยบายรัฐบาลและราคาเชื้อเพลิงตลาดโลก เป็นต้น

อ่านเพิ่ม การคำนวณค่าไฟ กกพ

อ่านเพิ่ม เอกสารการรับฟังความคิดเห็น เรื่อง ค่าไฟฟ้าตามสูตรการปรับอัตราค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติ (Ft) ม.ค.-เม.ย.2562

3.การไฟฟ้าต้องมี "ฐานะการเงิน" ดีพอต่อการลงทุน

ถึงบรรทัดฐาน จะได้เห็นว่า "ค่าไฟ" ส่วนหนึ่งมาจากการลงทุนของการไฟฟ้าในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและการลงทุนอื่นๆ ซึ่งหนึ่งในปัจจัยที่จะใช้คำนวณค่าไฟ โดยเฉพาะส่วนของ "ค่าไฟฟ้าฐาน" ที่จะต้องคิดถึง "ฐานะทางการเงิน ของการไฟฟ้าทั้ง 3 แห่ง (กฟผ. กฟภ. และกฟน.) ให้มีฐานะทางการเงิน ที่จะเพียงพอต่อการขยายกิจการอย่างต่อเนื่องและเหมาะสมในระยะยาว"

ทั้งนี้การคำนวณค่าไฟฐานเพื่อให้การไฟฟ้าทั้ง 3 แห่งมี "ฐานะทางการเงิน" ดีพอที่จะลงทุนขยายกิจการ จะอ้างอิงจาก "อัตราส่วนผลตอบแทนการลงทุน" ที่เรียกว่า ROIC (Return on Invested Capital) ซึ่งขี้นกับประเภทของ "สินทรัพย์" และ "เงินลงทุน"แบ่งเป็น 3 ประเภท

     1.สินทรัพย์ประเภทเงินลงทุนปกติ (เกี่ยวข้องกับการผลิต ส่ง และจำหน่ายไฟฟ้า) - ROIC ระหว่าง 4.7%-5.7%(อ้างอิงจากมติคณะกรรมการนโยบายแห่งชาติ หรือ กพช. ปี 2558)
     2.เงินลงทุนที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะ เช่น โครงการนำสายไฟฟ้าลงดิน ,โครงการรถไฟฟ้า - ROIC จะต่ำกว่ากรณีแรก และแตกต่างกันไปตามโครงการ
     3.เงินลงทุนสนับสนุนที่ไม่เกี่ยวกับกิจการในข้อแรก – ไม่มีการให้ผลตอบแทนในการลงทุน

ดร.วิชสิณี วิบุลผลประเสริฐ นักวิชาการ TDRI

ประเด็นการคำนวณจาก ROIC ดร.วิชสิณี กล่าวว่า อัตราส่วนผลตอบแทนการลงทุน (ROIC) มีหลักการเหมือนกับหลัก ROI (Return on Investment) ทั่วไป คือเมื่อจะลงทุนอะไร ก็ต้องดูว่าจะได้ผลตอบแทนมากแค่ไหน ซึ่งจะต้องพิจารณาจากทุนหรือสินทรัพย์ (Capital) ที่การไฟฟ้าลงทุนไป ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายหรือการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ดังนั้น ROIC จึงเป็นหลักคิดที่เอาไว้คำนวณผลตอบแทนที่คุ้มกับการลงทุน

"เวลาที่คิดค่าไฟเท่ากับว่าเขาคิดล่วงหน้าแล้ว ว่าการไฟฟ้าจะได้รับผลตอบแทนจากสินทรัพย์ที่ลงทุนไปเท่าไหร่ ซึ่งจะต้องได้ผลตอบแทนอย่างน้อยตามที่ผู้กำกับดูแลกำหนดไว้ เมื่อการไฟฟ้ามีแผนลงทุนมากขึ้น การปรับอัตราค่าไฟก็ต้องปรับขึ้นให้มีรายได้อยู่เกณฑ์ที่กำหนด แต่หากการลงทุนจริงต่ำกว่าแผน ก็จะมีการปรับลดอัตราค่าไฟในช่วงถัดไป"

ที่น่าสนใจคือการปรับโครงสร้างค่าไฟฟ้าแต่ละครั้ง จะต้องพิจารณาผลการลงทุนของการไฟฟ้าในอดีตด้วย ว่ามูลค่าการลงทุนเป็นไปตามที่เคยวางแผนไว้หรือไม่ หากมีการลงทุนจริงต่ำกว่าแผน (เช่น ช่วงปี 2554 เกิดน้ำท่วมใหญ่) ก็จะต้องนำเงินส่วนต่างนี้มาใช้ปรับลดค่าไฟฟ้าในการกำหนดอัตราไฟฟ้าฐานครั้งถัดไป 

อ่านเพิ่ม การกํากับดูแลอัตราค่าไฟฟ้าของประเทศไทย: บทวิเคราะห์และทางเลือก

Q : การไฟฟ้าถูกมองว่ากำไรเยอะ แต่เมื่อมีวิกฤตกลับผลักภาระให้ประชาชน

A : ผลตอบแทนของการไฟฟ้า ถูกกำหนดโดยอัตรา ROIC = กำไรจากการดำเนินการ/ต้นทุนจากการลงทุน ซึ่งถูกกำหนดโดยภาครัฐว่าเป็นอัตราที่เหมาะสมและไม่แสวงหาผลกำไรจนเกินไป เมื่อเทียบกับต้นทุนและค่าใช้จ่ายทีเกิดขึ้นจริงในกิจการไฟฟ้า ดังนั้นอาจเรียกได้ว่ากิจการของการไฟฟ้า (กฟผ. กฟน. กฟภ.) ไม่ใช่กิจการที่กำไรสูง แต่เป็นกิจการที่มีความมั่นคงสูงมากกว่า

กล่าวคือถ้าต้นทุนของการไฟฟ้าฯ ปรับสูงขึ้น (จากทั้งการวางแผนการลงทุนที่ไม่มีประสิทธิภาพ หรือจากปัจจัยภายนอกที่ควบคุมไม่ได้) ก็จะต้องมีการปรับค่าไฟฟ้าฐานที่ขายให้ประชาชนให้สูงขึ้น เพื่อให้ได้อัตรา ROIC ที่กำหนดไว้

ถ้าต้นทุนของการไฟฟ้าที่สูงขึ้น สุดท้ายแล้วจะถูกส่งผ่านไปที่ค่าไฟที่ประชาชนจ่าย แต่ถ้าต้นทุนต่ำลงหรือต่ำกว่าที่วางแผนไว้ ก็จะสะท้อนผ่านทางค่าไฟที่ถูกลงเช่นกัน

ในช่วงวิกฤตระยะสั้นที่ผ่านมา เช่น การระบาดโควิด-19 ที่เพิ่งผ่านมาได้ 2 เดือน การคิดราคาค่าไฟฟ้าฐานยังเป็นไปตามโครงสร้างเดิมที่เคยใช้มา ซึ่งสะท้อนต้นทุนของการไฟฟ้าที่เคยได้ประเมินไว้ก่อนหน้า จึงพูดไม่ได้ว่าการไฟฟ้าจงใจผลักภาระให้กับรัฐบาลหรือผู้บริโภค

อย่างไรก็ตามในความเป็นจริงแล้ว พฤติกรรมการใช้ไฟฟ้าเปลี่ยนและความต้องการใช้ไฟฟ้าโดยรวมลดลงในช่วงวิกฤต เนื่องจากเศรษฐกิจชะลอตัว ซึ่งจะทำให้ต้นทุนของการไฟฟ้าลดลงด้วย

ซึ่งหากดูจากประสบการณ์ในอดีตอย่างตอนน้ำท่วมใหญ่ การไฟฟ้าไม่สามารถลงทุนได้ตามแผน (หรือมีต้นทุนจริงต่ำกว่าแผนที่วางไว้) ก็มีการปรับค่าไฟฟ้าฐานลงในช่วงถัดมา ซึ่งกลไกแบบนี้ยังคงมีอยู่และถูกกำกับดูแลโดยคณะกรรมการ กกพ. จึงไม่น่าจะเป็นประเด็นว่าการไฟฟ้าฯ เอาเปรียบและผลักภาระให้ประชาชนในระหว่างวิกฤต

ประเด็นในระยะสั้นจึงน่าจะอยู่ที่ว่าการรอให้มีการปรับลดค่าไฟฟ้าในรอบถัดไป อาจจะไม่ทันบรรเทาความเดือนร้อนของประชาชนในตอนนี้มากกว่า

ส่วนประเด็นคำถามสำคัญในระยะยาวที่ต้องช่วยกันถกเถียงหาข้อเท็จจริงก็คือ การลงทุน (i) ของการไฟฟ้าทั้งสามแห่ง ที่ถูกส่งผ่านมาในค่าไฟฟ้าของพวกเรา สุดท้ายแล้วมีความเหมาะสมคุ้มค่าเพียงใด (ii) วิธีการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของประเทศไทยในปัจจุบัน ที่ยังไม่เปิดให้มีการแข่งขันมากนัก และยังกำหนดผลตอบแทนคงที่ให้แก่การไฟฟ้าฯ อาจไม่จูงใจให้มีการลงทุนอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด (เพราะถึงอย่างไรการไฟฟ้าฯ ก็ได้ผลตอบแทนเท่าเดิม) ยังคงเหมาะสมกับบริบทของกิจการพลังงานในปัจจุบันอยู่หรือไม่

Q : มาตรการของรัฐบาลช่วยได้มากน้อยแค่ไหน

A : มาตรการให้ส่วนลดค่าไฟฟ้า 3 เดือน ต้องมาดูว่าค่าไฟถือเป็นปัจจัยในการดำรงชีพ ตามหลักเศรษฐศาสตร์แล้วการช่วยเหลือค่าครองชีพที่ดีที่สุด คือการให้เงินอุดหนุนแบบเป็นก้อน (Lumpsum) เช่นการแจกเงิน 5,000 แก่คนที่ผ่านเกณฑ์

การอุดหนุนแบบก้อน ดีกว่าการอุดหนุนผ่านโครงสร้างค่าไฟ เพราะแบบหลังอาจทำให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรมในการใช้ไฟฟ้า (Distort) อันจะนำไปสู่การใช้ไฟฟ้าอย่างสิ้นเปลืองของคนบางกลุ่ม

"ยกตัวอย่าง ดิฉันใช้ไฟเดือน มี.ค. เพิ่มขึ้นจากเดือน ก.พ. ไม่ถึง 500 หน่วย ซึ่งแปลว่าตามมาตรการลดค่าไฟฟ้าแล้วเรายังใช้เพิ่มได้อีก เพราะเกินมาไม่ถึง 800 หน่วย ดังนั้นเดือนหน้า(เดือนเม.ย.)ก็อาจจะใช้ไฟเพิ่มขึ้นอีกหน่อย จากเดิมเดือนที่แล้วกลัวว่าค่าไฟฟ้าจะเพิ่มเยอะ คือคนกลุ่มที่มีรายได้ปานกลางถึงระดับบนที่พอจะฟุ่มเฟือย คนก็เริ่มที่จะ Reaction อาจจะใช้ไฟฟ้าเยอะขึ้น"

อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติแล้วรูปแบบการอุดหนุนที่เหมาะสมกับสถานการณ์ใดๆ ขึ้นอยู่กับปัจจัยอื่นอีกมาก ดังนั้นหากคิดว่านี่เป็นมาตรการฉุกเฉินที่รีบออกมาเพื่อบรรเทาภาระประชาชนภายใต้ข้อจำกัดหลายๆ อย่าง ก็ถือว่าการลดค่าไฟฟ้า 3 เดือน ตอบโจทย์ในระดับหนึ่ง

ส่วนภาระการอุดหนุนนี้ไม่น่าจะตกเป็นภาระขาดทุนกับการไฟฟ้า เพราะตามข่าวบอกว่าจะดึงเงินมาจากวงเงินกู้ 1 ล้านล้านเพื่อแก้ปัญหาโควิด-19

ขณะที่มาตรการคืนค่าประกันการใช้ไฟฟ้า ก้อนนี้น่าจะตกเป็นภาระขาดทุนของการไฟฟ้าจริง ขึ้นอยู่กับว่าในอนาคตการไฟฟ้าเองจะมีกลยุทธ์ในการลดการขาดทุนอย่างไร หรือถ้าลดไม่ได้ จะสามารถส่งผ่านมายังค่าไฟฟ้าหรือไม่

Q : ข้อเสนอแนะต่อมาตรการของรัฐ

A ในระยะยาว มาตรการช่วยเหลือค่าครองชีพในช่วงวิกฤติที่ดีที่สุดควรจะเป็นมาตรการเดียว เช่น การแจกเงินอุดหนุนค่าครองชีพในระดับที่เหมาะสมที่ไม่มีความซ้ำซ้อนกับมาตรการอื่น เช่น แจกเงินอุดหนุนค่าครองชีพด้วย ลดค่าไฟฟ้าด้วย

ไม่นำไปสู่การบิดเบือนพฤติกรรมของคนบางกลุ่ม และสามารถระบุตัวผู้ที่จะได้รับการช่วยเหลือได้อย่างครอบคลุมและแม่นยำ เนื่องจากแต่ละคนแต่ละครอบครัวมีความเดือดร้อนไม่เท่ากัน ทั้งพื้นฐานทางเศรษฐกิจและสังคมด้วย หากรัฐจะช่วยเหลือให้ตรงกลุ่มและทั่วถึงกว่านี้ก็น่าจะดีขึ้น ซึ่งปัจจุบันแม้จะมีระบบการลงทะเบียน ตรวจสอบข้อมูลในระดับหนึ่งแล้ว แต่ก็จะเห็นได้ว่ายังไม่มีการบูรณาการระหว่างฐานข้อมูลดีเพียงพอ จนเกิดปัญหาสิทธิซ้ำซ้อนหรือตกหล่น ดังที่ปรากฎอยู่

ผู้สื่อข่าว -สรุปแล้วการช่วยเหลือจากมาตรการของรัฐ ส่วนหนึ่งอาจช่วยบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนที่กำลังเผชิญวิกฤตในขณะนี้ โดยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อย แม้จะไม่มีผลในทันที แต่ก็ช่วยบรรเทาได้บ้างในช่วงที่มีการระบาดของโควิด-19 และเศรษฐกิจยังซบเซา

แต่การแก้ไขในระยะยาว ที่ไม่ใช่เพียงการตอบสนองต่อเสียงบ่นบนความเดือดร้อนของประชาชน ที่มีการเยียวยาช่วยเหลือเป็นครั้ง คือการการตั้งคำถามถึง "การลงทุน" ที่คุ้มค่าของภาครัฐ-รัฐวิสาหกิจ เพราะต้นทุนเหล่านี้ส่งผลต่อ "ค่าไฟ" และคำนวณไว้ในบิลค่าไฟที่จะถูกส่งตรงไปถึงประตูบ้าน

เรื่อง "ค่าไฟ" จึงไม่ต่างจากเชื้อโคโรน่า 2019 ที่เรากำลังเผชิญอยู่ ที่ตอนนี้ทำได้เพียงแค่การให้ยาเพื่อรักษาตามอาการ แต่ยังไม่ใช่การใช้ "ยารักษาโรค" โดยตรง รวมถึงยังไม่มีวัคซีนฉีดป้องกันโรค... ซึ่งโรคนั้นคือโครงสร้างและระบบ ไม่ใช่ปัญหาปลายเหตุที่ตามแก้กันอยู่ในเวลานี้

อ่านเพิ่ม นโยบายและความเป็นมาของการกำหนดโครงสร้างค่าไฟฟ้าในปัจจุบัน

อ่านเพิ่ม นโยบายและความเป็นมาของการกำหนดโครงสร้างค่าไฟฟ้าในปัจจุบัน(เพิ่มเติม)