เปิดข้อมูลโครงการรัฐ ไขปม "คอร์รัปชัน" ฝันที่ไม่มีวันเป็นจริง

“เปิดเผยข้อมูลภาครัฐ” ปัจจัยแก้คอร์รัปชันที่ไม่มีทางทำได้ ตราบที่ยังมัวพูด แต่ไม่ “ทำจริง”

ส่วยสติกเกอร์รถบรรทุกน้ำหนักเกินจนทำถนนเสียหายหลังจากเพิ่งสร้างเสร็จไปไม่นาน สะพานที่กำลังก่อสร้างถล่มลงมาใส่รถที่วิ่งอยู่บนถนน เสาไฟประติมากรรมที่ติดตั้งถี่ยิบจนส่องสว่างเข้าไปถึงในพื้นที่รกร้างว่างเปล่า มีผู้เสียชีวิตจำนวนมากจากเหตุไฟไหม้สถานบันเทิงที่ไม่ควรได้เปิด

เหล่านี้ล้วนเป็นเหตุการณ์ที่ทุกคนล้วนมีโอกาสประสบพบเจอในชีวิตประจำวัน และไม่ว่าจะมีหลักฐานชัดเจนหรือไม่ ประชาชนก็มักเชื่อมโยงเหตุการณ์ดังกล่าวไปถึงปัญหาคอร์รัปชัน เพราะในหลายๆ เหตุการณ์ขาดการสื่อสารข้อเท็จจริง ขาดการสื่อสารกระบวนการแก้ปัญหาและรับผิดชอบจากเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง กอปรกับในบางครั้งเจ้าหน้าที่เองก็ปฏิบัติหน้าที่อย่างน่ากังขา ทำให้สังคมเกิดข้อสงสัย เกิดความไม่ไว้วางใจจากคำถามที่ไม่เคยถูกตอบ ซึ่งทำให้สิ่งที่เรียกว่า “มาตรฐานความโปร่งใส” หายไปจากการดำเนินงานของภาครัฐ

“รัฐอยากให้ประชาชนเชื่อมั่น ประกาศว่าทำงานอย่างโปร่งใสตรวจสอบได้ ประกาศนโยบายเปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้นบ้าง นโยบาย Open Government บ้าง แต่ความจริงยังห่างไกลจากภาพที่ควรจะเป็นมาก”

สุภอรรถ โบสุวรรณ ร่วมก่อตั้งและกรรมการผู้จัดการ HAND Social Enterprise หรือ แฮนด์ วิสาหกิจเพื่อสังคม

สุภอรรถ โบสุวรรณ หรือ บิ๊ก เป็นหนึ่งในคนรุ่นใหม่ที่ทำงานเกี่ยวกับการต่อต้านปัญหาคอร์รัปชัน ในนาม HAND Social Enterprise หรือ แฮนด์ วิสาหกิจเพื่อสังคม ในฐานะผู้ร่วมก่อตั้งและกรรม การผู้จัดการ สะท้อนให้เห็นปัญหาว่า ประเทศไทย ถูกมองว่า “ไม่โปร่งใส” มาตลอด เพราะไม่มีความพยายามที่จะเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ ทั้งที่เป็นมาตรฐานขั้นต่ำที่สุด ซึ่งรัฐควรจะต้องทำให้เป็นเรื่องปกติ

“รัฐ พยายามรณรงค์เรื่องการต่อต้านคอร์รัปชัน เพื่อเรียกร้องให้ประชาชนช่วยกันตรวจสอบ ซึ่งวิธีการที่จะทำให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับปัญหาคอร์รัปชันได้ มีอยู่ 3 ประเด็นหลักๆในระบบธรรมาภิบาล คือ ความโปร่งใสของหน่วยงานรัฐ การสร้างช่องทางที่มีประสิทธิภาพให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบรัฐได้ และการสร้างกลไกความรับผิดชอบเมื่อตรวจสอบพบปัญหาการคอร์รัปชัน ซึ่งจุดตั้งต้นของ 3 ประเด็นนี้ที่รัฐสามารถทำได้เลย ก็คือ การเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ แต่รัฐกลับไม่ได้พยายามทำ”

สุภอรรถ บอกว่า แต่ถ้ารัฐไม่ทำ ไม่เปิดเผย อ้างว่าเป็นความลับ หรือเปิดเผยแล้วแต่เข้าไปค้นหาได้ยาก มันก็จะไม่มีผล เช่น ถ้ามีบุคคลสำคัญหรือนักธุรกิจรายใหญ่ ถูกจับกุม ถูกดำเนินคดี แต่กลับใช้ช่องทางต่างๆทางกฎหมายเพื่อทำให้ไม่ต้องเข้ารับโทษในเรือนจำได้สำเร็จ มันก็จะมีคำถามง่ายๆ เชิงข้อมูลตามมาว่า ที่ผ่านมา เคยมีคนอื่นได้รับการปฏิบัติแบบเดียวกันนี้หรือไม่ ถ้ามี มีกี่คน เป็นใครบ้าง แล้วคนที่ไม่ได้รับสิทธิแบบเดียวกันนี้มีความแตกต่างจากเคสนี้อย่างไร

ถ้ารัฐเปิดเผยข้อมูลเหล่านี้ออกมาได้ หรือเคยมีข้อมูลสถิติตัวนี้ออกมา ประชาชนก็จะให้การยอมรับ แต่ถ้าไม่เปิดเผย ประชาชนก็จะมีความรู้สึกว่า แล้วเราจะต่อต้านคอร์รัปชันไปเพื่ออะไร” สุภอรรถ เปรียบเทียบให้เห็นถึงประโยชน์ที่รัฐจะได้รับความไว้วางใจจากประชาชน หากเปิดเผยข้อมูล

มีคำถามที่สำคัญมากๆ ก็คือ ในเมื่อการเปิดเผยข้อมูลเป็นรัฐ เป็นภารกิจที่ควรเป็นมาตรฐานที่หน่วยงานของรัฐจำเป็นต้องทำ แล้วทำไมจึงยังมีปัญหาการไม่เปิดเผยข้อมูลอยู่ สุภอรรถ อธิบายแบบลงรายละเอียดโดยอ้างอิงว่า มีบางถ้อยคำในข้อกฎหมายข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ที่เปิดช่องให้หน่วยงานรัฐใช้เป็นข้ออ้างในการไม่เปิดเผยข้อมูล

“ส่วนใหญ่ จะไปตีความกฎหมายให้ปลอดภัยในหน้าที่การงานของตนเอง ตามมาตรา 15 ที่ว่า ข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้ หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีคำสั่งมิให้เปิดเผยก็ได้ โดยคำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐ ประโยชน์สาธารณะ และประโยชน์ของเอกชนที่เกี่ยวข้องประกอบกัน”

“แต่ความเป็นจริงประโยชน์สาธารณะน่าจะถูกคำนึงถึงท้ายสุดเลยนะ (ฮาปนเศร้า) เจ้าหน้าที่มักจะถามว่าข้อมูลส่วนนี้ทำไมประชาชนต้องมารู้ต้องมาทราบ ผมก็อยากถามกลับไปบ้างว่า แล้วทำไมประชาชนถึงจะไม่มีสิทธิรู้ ไม่มีสิทธิทราบ”

“อย่างข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้าง ข้อมูลกรรมการบริษัท หรือผู้ถือหุ้นที่กลัวกันมากว่าจะเกิดปัญหา ก็ถูกพิสูจน์แล้วว่า การเปิดเผยนั้นจะมีประโยชน์ต่อสาธารณะมาก ไม่เห็นต้องกลัวหรือกังวลอะไร ACTAi.co เปิดให้ใช้งานมาหลายปีแล้ว ก็ทำให้สื่อมวลชนตลอดจนเจ้าหน้าที่อย่าง ป.ป.ช.ใช้งาน คนไม่โกงไม่ควรกลัวข้อมูลเปิด คนโกงต่างหากที่ควรกลัวและกังวล”

ในฐานะที่ HAND เป็นวิสาหกิจเพื่อสังคมที่ทำงานเกี่ยวกับการสร้างระบบธรรมาภิบาลและต่อต้านคอร์รัปชัน โดยทำงานร่วมกับองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน จึงรวบรวมปัญหาการไม่เปิดเผยข้อมูลภาครัฐด้วยเหตุผลต่างและวิธีการต่างๆ ดังนี้

วิธีที่ 1 ข้อมูลที่ไม่ถูกเปิดเผยเลย ... เป็นข้อมูลอ้างว่าเป็นความลับของทางราชการ อ้างว่าระบบกำลังปรับปรุง หรืออาจถึงกฎหมายการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ความลับทางการค้าของคู่สัญญาที่เป็นเอกชน (PDPA) มีลักษณะสำคัญ คือ เจ้าหน้าที่รัฐมักมีทัศนคติที่เชื่อว่า รัฐเป็นเจ้าของข้อมูลเหล่านี้ เป็นความลับที่ประชาชนไม่ควรรู้หรือไม่จำเป็นต้องรู้

วิธีที่ 2 เปิดเผยข้อมูลไว้ในพื้นที่ที่เข้าถึงได้ยาก ... เป็นวิธีการที่เคยทำมาในอดีต เช่น การลงประกาศข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างไว้ในหน้าเว็บไซต์ซึ่งเป็นที่สาธารณะก็จริง แต่วางไว้ในจุดที่หายาก เข้าถึงได้ยาก หากจะค้นหาด้วยการเสิร์ชก็จะต้องป้อนข้อความที่เป็นชื่อเอกสารที่ถูกต้องทุกตัวอักษรจึงจะแสดงเอกสารออกมา ดังนั้นจะต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญที่รู้ช่องทางจริงๆเท่านั้นจึงจะมองเห็นข้อมูลนี้ได้

วิธีที่ 3 เปิดเผยข้อมูลในรูปแบบที่นำไปใช้ต่อได้ยาก ... เป็นการเปิดข้อมูลแบบผิวเผินบ้าง เป็นข้อมูลที่ถูกปรุงแต่งมาแล้วบ้าง หรืออยู่ในรูปแบบไฟล์ที่นำไปใช้ต่อไม่ได้ เช่น ไฟล์ PDF ไฟล์สแกนกระดาษ ไฟล์ที่มีลายน้ำ ข้อมูลเหล่านี้ ณ ปัจจุบันต่อให้ใช้เทคโนโลยี OCR : Optical Character Recognition (ให้คอมพิวเตอร์แปลงตัวอักษรในกระดาษเป็นตัวอักษรดิจิทัล) ก็ยังยากที่จะนำไปวิเคราะห์เชื่อมโยงกับข้อมูลชุดอื่นๆ ต่อได้

วิธีที่ 4 เปิดเผยข้อมูลแบบมีเวลาจำกัด ... ข้อนี้มีตัวอย่างเกิดขึ้นกับองค์กรอิสระที่มีหน้าที่ตรวจสอบการคอร์รัปชันเอง เช่น ป.ป.ช. โดยมีตัวอย่างที่สำคัญคือ ข้อมูลการแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่ง ป.ป.ช.จะเปิดเผยไว้โดยมีกำหนด 180 วันเท่านั้น หลังการเข้ารับตำแหน่ง และจะเปิดเผยอีกครั้งเป็นเวลา 180 วันเช่นกันหลังพ้นจากตำแหน่ง ทั้งๆ ที่คนเหล่านี้มีวาระการดำรงตำแหน่งสูงสุดถึง 4 ปี และยังเป็นข้อมูลที่ไม่สามารถดาวน์โหลดได้

“นอกจากควรจะแสดงข้อมูลบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไว้ตลอดวาระการดำรงตำแหน่ง รวมทั้งควรเปิดให้ดาวน์โหลดข้อมูลได้แล้ว ขอเสนอให้ ป.ป.ช. ควรปรับเปลี่ยนวิธีการยื่น เพราะวิธีการเดิมที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีหน้าที่ต้องยื่นแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินเองทั้งหมด มีข้อเสีย คือ เป็นภาระมาก และ ป.ป.ช.เองก็ไม่มีทางรู้ว่าเขาแสดงบัญชีทรัพย์สินเป็นเท็จหรือไม่จนกว่าจะมีผู้ร้องเรียน”

“ดังนั้น ป.ป.ช.ควรทำความร่วมมือกับหน่วยงานอื่นๆที่สามารถช่วยตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ เช่น ธนาคาร (ตรวจสอบบัญชี), กรมที่ดิน (ตรวจสอบเอกสารสิทธิการถือครองที่ดิน), กรมการขนส่งทางบก (ตรวจสอบการครอบครองยานพาหนะ) หรือแม้แต่สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ตรวจสอบการถือหุ้นในกิจการต่างๆ) ซึ่งจะทำให้ ป.ป.ช. รู้ข้อมูลทรัพย์สินที่เป็นจริงของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้เลย โดยไม่ต้องรอให้มีผู้ยื่นคำร้องขอตรวจสอบ โดยผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองก็จะเหลือภาระที่ต้องยื่นแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน เพียงแค่การถือครองวัตถุที่มีค่าต่างๆเท่านั้น”

สุภอรรถ บอกว่า เราจะเชื่อมโยงระบบฐานข้อมูลภาครัฐได้แบบนี้ ก็ต้องมีระบบการเปิดเผยข้อมูลที่ดีก่อน และเรายังจะได้ประโยชน์ คือ เราจะรู้เลยว่า มีรัฐมนตรีคนไหนที่มีความเกี่ยวข้องหรือมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับบริษัทเอกชนที่เป็นคู่สัญญากับรัฐหรือไม่ หรือแม้แต่ข้อมูลที่จะบ่งบอกว่าใครถือหุ้นในกิจการต้องห้ามหรือไม่ ก็จะรู้ ตรวจสอบ และได้ข้อสรุปตั้งแต่ก่อนลงเลือกตั้งด้วยซ้ำ เมื่อมีข้อมูลเช่นนี้ก็จะไม่เกิดเหตุการณ์ที่ไม่ควรเกิด เช่น เขาได้รับเลือกเป็น สส. แล้วมาถูกสั่งหยุดปฏิบัติหน้าที่ แล้วค่อยมาคืนตำแหน่งให้ภายหลัง

บทเรียนที่สุภอรรถสรุปไว้เพื่อชี้ให้เห็นต้นตอของปัญหาที่ทำให้ประเทศไทยยังไม่สามารถก้าวไปสู่การเป็น Open Government ที่แสดงความโปร่งใสด้วยการเปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลภาครัฐได้ง่าย จึงมีอยู่ทั้งหมด 4 ปัจจัย

• เจ้าหน้าที่รัฐไม่อยากเปิดข้อมูล เพราะกลัวถูกฟ้องร้อง กลัวมีความความผิด ไปจนถึงข้อมูลที่ตนเองเก็บไม่ดี มั่วตัวเลข มั่วข้อมูล หรือข้อมูลที่ไม่เป็นความจริง ถูกบิดเบือนโดยความตั้งใจหรือไม่ตั้งใจก็ดี จึงไม่อยากเปิด
• เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่มีความรู้มากพอ เช่น อ้างว่าการเปิดเผยข้อมูลเป็นไฟล์ Excel จะทำให้ถูกปลอมแปลงได้ง่าย ทั้งที่ความจริงแล้ว หากข้อมูลถูกปลอมแปลง ก็จะเป็นความผิดของผู้ปลอมแปลง และยังป้องกันปัญหานี้ได้ง่ายมาก ด้วยการทำไฟล์ที่แก้ไขไม่ได้ขึ้นไปแสดงควบคู่กัน
•  โครงสร้างของระบบ IT ที่แสดงข้อมูลของรัฐ ควรต้องถูกปรับปรุงทั้งหมด ตั้งแต่ระบบการจัดการข้อมูลและระบบแสดงผล เพราะไม่รองรับในการที่ภาคประชาชนเข้ามาเรียกดูข้อมูล หรือนำเอาข้อมูลไปใช้ประโยชน์ต่อ และมีความจำเป็นต้องใช้กลไกของภาคประชาสังคมเข้ามาช่วยจัดการ เพราะหากใช้กลไกการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ จะทำให้ได้ระบบที่เก่ากว่าระบบที่เป็นปัจจุบันมาก เนื่องจากติดขัดจากกระบวนการของบประมาณ กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างที่มีความล่าช้า ต้องวางแผนการทำระบบล่วงหน้าอย่างน้อย 1-2 ปี
• ปัจจัยสำคัญที่สุดที่ทำให้การเปิดเผยข้อมูลภาครัฐไม่ไปไหน คือ ฝ่ายการเมือง ที่แท้จริงมีอำนาจมาก แต่ยังไม่เห็นความเอาจริงเอาจังในการเปิดเผยข้อมูลที่ควรเป็นสาธารณะ แต่พูด Buzzword ว่าโปร่งใสตรวจสอบได้ เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น ซ้ำร้าย ด้วยความมีอำนาจมากนี่เอง ในอดีต ก็เคยมีกลุ่มการเมืองบางกลุ่มที่ไม่ต้องการเปิดเผยข้อมูล ใช้อำนาจทางการเมืองสั่งการลงมาที่หน่วยงานราชการให้ช่วยปกปิดข้อมูล

“ฝ่ายการเมืองมีอำนาจเหนือข้าราชการมากครับ เราดูง่ายๆว่า การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตั้งแต่ระดับอธิบดี ผู้ว่าราชการจังหวัด ไปจนถึงปลัดกระทรวง จะต้องถูกเสนอชื่อโดย รัฐมนตรีว่าการกระทรวง ... แม้ว่าจะต้องส่งชื่อเข้าไปให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติ แต่ส่วนใหญ่ก็จะเป็นเพียงการแจ้งที่ประชุมเท่านั้น เพราะไม่มีรัฐมนตรีอื่นมาใช้อำนาจข้ามกระทรวงอยู่แล้ว เป็นโควตาทางการเมือง”

“…หรือจะเป็น สว.เอง ที่มีส่วนสำคัญในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลเพื่อเข้าทำหน้าที่สำคัญในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กร”

“ระบบเช่นนี้ ทำให้ข้าราชการระดับสูงต้องตกอยู่ใต้อำนาจของฝ่ายการเมืองที่สามารถให้คุณให้โทษต่อตำแหน่งหน้าที่ทางราชการได้ ดังนั้นฝ่ายการเมืองกลุ่มที่ไม่ต้องการให้เปิดเผยข้อมูลของรัฐ ก็สามารถสั่งการผ่านข้าราชการเหล่านี้ได้ และเราต้องไม่ลืมด้วยว่า ข้าราชการระดับสูง ก็มีอำนาจในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการในระดับรองๆ ลงไปที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่ด้วย”

“…กลับกัน หากฝ่ายการเมืองต้องการจะ “ทำจริง” ใช้อำนาจบังคับสั่งการให้ข้าราชการเปิดเผยข้อมูลในมาตรฐาน Open data standards คงเป็นภาพที่ผมอยากเห็นที่สุด น่าเสียดายที่ยังไม่เห็นอะไรนอกจากคำพูด”

“หากยังไม่สามารถผลักดันให้รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลต่อประชาชนอย่างโปร่งใสได้ วงจรของผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่างอำนาจรัฐกับกลุ่มทุน ก็ยังคงจะมีอยู่ต่อไป ประเทศไทยก็ยากจะหลุดพ้นจากการคอร์รัปชัน และก็ไม่ต้องมาหวังว่าค่าคะแนน CPI : Corruption Perception Index (ดัชนีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน) จะสูงขึ้น” สุภอรรถ บรรยายถึงอุปสรรคที่เขาพบเจอในการทำงานต่อต้านคอร์รัปชัน

เมื่อเห็นปัญหาเช่นนี้ ผู้ร่วมก่อตั้ง HAND วิสาหกิจเพื่อสังคม จึงย้ำว่า นอกจากการเดินหน้า “ทำจริง” ผลักดันให้มีระบบการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐให้เกิดขึ้นได้จริงแล้ว ยังจะต้องมีกลไกที่ “ทำจริง” ควบคู่กันไปด้วย คือ การสร้างทัศนคติหรือการออกกฎหมายคุ้มครองให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องปลอดภัยเมื่อเปิดเผยข้อมูล การช่วยให้ความรู้กับเจ้าหน้าที่รัฐถึงโอกาสในการเก็บและนำข้อมูลที่ถูกเปิดเผยไปวิเคราะห์เพื่อพัฒนาประเทศ การสังคายนาระบบเทคโนโลยีของรัฐ และต้องผลักดันให้มีนักการเมืองตัวอย่างโดยเฉพาะกลุ่มที่อยู่ในอำนาจบริหารที่พร้อมจะเปิดเผยข้อมูลของตัวเองและพร้อมจะสนับสนุนให้เจ้าหน้าที่สามารถนำข้อมูลภาครัฐไปเปิดเผยได้อย่างปลอดภัย

“ผมนึกถึง ดร.ป๋วย อึ้งภากรณ์ บุคคลที่ผมเคารพนับถือจากการได้เรียนรู้ประวัติของท่าน ท่านก็เคยถูกฝ่ายการเมืองสั่งให้ทำสิ่งที่ไม่ถูกต้อง ท่านไม่ยอมทำตาม จนถูกสั่งย้ายออกจากตำแหน่ง แต่ไม่ว่าอาจารย์ป๋วยจะย้ายไปอยู่ที่ไหนก็สร้างประโยชน์ให้ที่นั่นได้เป็นอย่างดี และสุดท้ายก็ได้กลับมาในจุดสูงสุด เป็นผู้ว่าแบงก์ชาติ อาจารย์ป๋วย แสดงให้เห็นว่า ข้าราชการต้องไม่มองว่าต้องทำตามคำสั่งของฝ่ายการเมืองเพื่อให้เติบโตในหน้าที่การงาน แม้ว่ามันจะไม่ถูกต้อง เพราะบุคคลที่ยึดหลักความถูกต้องและทำจริงในสิ่งที่เกิดประโยชน์กับสาธารณะย่อมเป็นผู้ที่ถูกเคารพยกย่องสรรเสริญ ” สุภอรรถ ทิ้งท้ายผ่านเหตุการณ์ที่น่าจดจำในประวัติศาสตร์

รายงานโดย : สถาพร พงษ์พิพัฒน์วัฒนา