พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.2562 ฉบับแรกของไทย เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 25 พ.ย. ที่ผ่านมา ซึ่งหากนับระยะเวลาตั้งแต่ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับแรกถูกนำเสนอเมื่อปี 2534 จนถึงวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 29 พ.ค.2562 นับรวมเวลากว่าที่ร่างกฎหมายจะผ่านการพิจารณา ใช้เวลานานถึง 28 ปี
ปี 2534 เกิดร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับแรก
ดร.กฤษฎา บุญชัย ผู้จัดการสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนาและนักวิชาการอิสระ ได้ย้อนประวัติศาสตร์การเดินทางของ พ.ร.บ.ป่าชุมชน ในรายงาน “30 ปี ขบวนการป่าชุมชน บทเรียนและทิศทางการขับเคลื่อน” ระบุว่า ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับแรก ถูกยกร่างโดยกรมป่าไม้ตั้งแต่ปี 2534 แต่เนื่องจากร่างกฎหมายดังกล่าว ไม่ตอบโจทย์สถานการณ์ปัญหาป่าไม้ในขณะนั้น และยังไม่สอดรับกับวิถีชุมชนที่พึ่งพาป่า เนื่องจากจำกัดขอบเขตการอนุญาตป่าชุมชนไว้เพียงด้านนอกป่าอนุรักษ์ (เขตอุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า) ทั้งที่มีชุมชนจำนวนมากที่ถูกประกาศเขตป่าอนุรักษ์ซ้อนทับ และกำลังถูกกดดันให้ออกนอกพื้นที่ ทำให้อีก 2 ปีต่อมา เครือข่ายองค์กรพัฒนาเอกชนและนักวิชาการในขณะนั้นเห็นตรงกันว่า ต้องยกร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชนขึ้น เพื่อเป็นฉบับคู่ขนานกับของกรมป่าไม้
ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชนที่ถูกยกร่างเมื่อปี 2536 มีหลักการสำคัญ คือ การยอมรับและเคารพสิทธิชุมชน ยอมรับการดำรงอยู่ของชุมชนไม่ว่าจะอยู่พื้นที่ตามกฎหมายใด สิทธิชุมชนต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยรัฐ และยอมรับให้องค์กรชุมชน เช่น คณะกรรมการป่าชุมชน มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย มีหน้าที่ดูแลจัดการทรัพยากรของชุมชนเองได้
หลังจากยกร่างกฎหมายเสร็จ เครือข่ายองค์กรพัฒนาเอกชนได้เปิดการรณรงค์ในทางสาธารณะอย่างกว้างขวาง มีทั้งการเสนอร่างผ่านสภาผู้แทนราษฎรประจำจังหวัดและพรรคการเมืองต่าง ๆ แต่รัฐบาลในขณะนั้น (รัฐบาลชวน 1) ก็ยังไม่บรรจุทั้งร่างฉบับของกรมป่าไม้และฉบับประชาชนเข้าสู่สภา จนกระทั่งปี 2538 นายบรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้ใช้กลไกของรัฐ คือ คณะกรรมการกระจายความเจริญสู่ภูมิภาค (กนภ.) ประสานหน่วยงานรัฐ นักวิชาการ และองค์กรพัฒนาเอกชน ให้ร่วมกันยกร่างให้เป็นฉบับเดียวกัน ซึ่งก็สามารถตกลงกันได้ และคณะรัฐมนตรีก็มีมติรับหลักการร่างดังกล่าวในวันที่ 30 เม.ย.2539
พิจารณากฎหมายยืดเยื้อ
ต่อมาข้อตกลงร่วมดังกล่าว กลับถูกวิจารณ์อย่างหนักจากองค์กรสิ่งแวดล้อมบางกลุ่ม ที่ไม่เห็นด้วยกับการรับรองให้ชุมชนในป่าอนุรักษ์มีสิทธิจัดการป่า การคัดค้านส่งผลให้มีการทำประชาพิจารณ์ร่างกฎหมายป่าชุมชนอีกหลายครั้ง แต่รัฐบาลก็ไม่แก้ไขกฎหมายตามผลประชาพิจารณ์ ทำให้ชาวบ้านไม่พอใจ ซึ่งตลอดช่วงเวลาดังกล่าว ร่างกฎหมายป่าชุมชนถูกปรับแก้หลายครั้ง เกิดร่างใหม่อีกหลายฉบับ แต่ทั้งหมดไม่สอดรับกับข้อเสนอที่ให้รับรองสิทธิชุมชนในป่าอนุรักษ์
หลังเกิดรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ที่บัญญัติหลักการสิทธิชุมชนเอาไว้หลายมาตรา รวมทั้งการเปิดให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ ต่อมา จึงมีการรณรงค์ของประชาชนเข้าชื่อกัน 50,000 รายชื่อ เสนอร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชนที่ปรับปรุงใหม่เสนอต่อรัฐสภาในปี 2542 (ในช่วงรัฐบาลชวน 2) และได้รับการพิจารณาในปี 2543 โดยที่ตัวแทนองค์กรพัฒนาเอกชนและผู้นำชุมชนได้เข้าเป็นกรรมาธิการปรับปรุงร่างกฎหมายร่วมกับ ส.ส.ด้วย
แต่กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในสภาฯ ก็เป็นไปอย่างยืดเยื้อ เนื่องจากมีการยุบสภาเลือกตั้งใหม่ จนวันที่ 7 พ.ย.2544 สภาผู้แทนราษฎรในสมัยรัฐบาลของนายทักษิณ ชินวัตร ก็มีมติโหวตรับร่างกฎหมายฉบับประชาชน แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวก็ไปไม่ถึงฝั่ง หลังวุฒิสภามีมติคว่ำร่างกฎหมายดังกล่าว ทำให้ต้องตั้งกรรมาธิการร่วมสองสภาเพื่อแก้ไขร่างกฎหมายอีกครั้ง
การแก้ไขร่างกฎหมายของกรรมาธิการร่วม ยืดเยื้อจนเกิดรัฐประหารปี 2549 ร่างกฎหมายดังกล่าวก็ถูกส่งต่อให้กับสภานิติบัญญัติแห่งชาติในสมัยรัฐบาลของ พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวก็เป็นไปอย่างล่าช้า จนวันที่ 30 พ.ย.2550 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งมีองค์ประชุมไม่ครบ ก็พิจารณาผ่านร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน แต่ก็ถูกศาลรัฐธรรมนูญตีความว่า เป็นการลงมติโดยไม่ครบองค์ประชุม ทำให้ร่างกฎหมายฉบับประชาชนตกไปอีกครั้ง และหายไปจากรัฐสภาไทยถึง 8 ปี
หลังรัฐประหารปี 2557 ร่างกฎหมายป่าชุมชนถูกจัดทำขึ้นมาใหม่อีกครั้ง โดยกรมป่าไม้เสนอผ่านสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ก่อนคณะรัฐมนตรีในรัฐบาล คสช. มีมติรับรองเมื่อวันที่ 22 พ.ค.2561 และถูกส่งต่อเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติ (สนช.) ในเวลาต่อมา จนกระทั่งในคราวการประชุม สนช. ครั้งที่ 13/2562 วันที่ 15 ก.พ.2562 สนช.ก็มีมติเห็นชอบ ก่อนจะมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 29 พ.ค.2562 สิ้นสุดการเดินทางของอันยาวนานถึง 28 ปี ของกฎหมายป่าชุมชนฉบับแรกของประเทศไทย
ป่าชุมชน ไม่รวมป่าอนุรักษ์
แม้พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.2562 จะระบุเจตนารมณ์ในการประกาศใช้กฎหมายว่า เพื่อส่งเสริมให้ชุมชนได้มีส่วนร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู จัดการ บำรุงรักษาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรป่าไม้ สิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนในรูปแบบของป่าชุมชน แต่ในความเห็นของ ดร.กฤษฎา มองว่า กฎหมายได้ตัดหลักการสำคัญที่ภาคประชาชนพยายามผลักดันมาตลอด 30 ปี
ประการแรก พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.2562 มาตรา 4 นิยาม “ป่าชุมชน” หมายถึง ป่านอกเขตอนุรักษ์หรือพื้นที่อื่นของรัฐนอกเขตป่าอนุรักษ์ โดย “เขตป่าอนุรักษ์” ตามกฎหมายฉบับนี้คือ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่า หรือเขตพื้นที่อื่นใดที่มีคุณค่าทางธรรมชาติ หรือคุณค่าอื่นอันควรแก่การอนุรักษ์หรือรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
ซึ่งหมายความว่า กฎหมายฉบับนี้รับรองเฉพาะการจัดตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติที่ดูแลโดยกรมป่าไม้ และที่ดินอื่นของรัฐเท่านั้น แต่ไม่รวมการจัดตั้งป่าชุมชนในพื้นที่อุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตวป่า โดยขณะนี้มีชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์มากถึง 4,000 ชุมชน
กฎหมายฉบับนี้ไม่เอื้อต่อชุมชนทุกกลุ่มที่รักษาป่าชุมชน ผลจากการไม่เอื้อทุกกลุ่ม นั่นหมายความว่า ขบวนการป่าชุมชนที่เคยร่วมสู้มาด้วยกัน ผลักดันให้มีเป้าหมายร่วมกัน ก็จะมีแค่บางส่วนเท่านั้นที่ได้ ขณะที่ส่วนอื่น ๆ ก็ยังเป็นปัญหาที่ต้องเผชิญต่อไป
รัฐยังควบคุมกำกับวิถีการจัดการในป่าชุมชน
ประการที่สอง แม้กฎหมายกำหนดให้ชุมชนที่ยื่นขอจัดตั้งป่าชุมชนต้องมีแผนการจัดการป่าชุมชนแนบมาพร้อมกันด้วย ซึ่งด้านหนึ่งถือเป็นข้อดีที่ชุมชนสามารถกำหนดกิจกรรมที่เคยถูกห้ามมาก่อนหน้านี้ไว้ในแผนการจัดการป่าชุมชนได้ เช่น แผนการหาของป่าอย่างการเก็บน้ำผึ้งป่า หรือผักหวานป่า หรือแผนการท่องเที่ยวในป่าชุมชน แต่แผนเหล่านี้ต้องผ่านเกณฑ์ที่กำหนดโดยกรมป่าไม้ก่อนว่าสามารถทำได้หรือไม่
การกำหนดโดยระบบราชการแบบนี้ จากประสบการณ์ที่ผ่านมาบอกได้เลยว่า จะไม่ได้เอาเจตนารมณ์ความต้องการของชุมชนเป็นตัวตั้ง แต่เอามาจากข้างบน ซึ่งแทนที่ชุมชนเหล่านี้ ถึงแม้จะอยู่นอกเขตอนุรักษ์ มีสิทธิตาม พ.ร.บ.นี้ ก็ยังไม่ค่อยมีความมั่นใจ และอาจจะมองในแง่ที่ว่า จะเกิดความยากลำบากมากขึ้นกว่าการจัดการแบบเดิม
ดร.กฤษฎา ยังเห็นว่า หากรัฐอยากจะขยายผลป่าชุมชนให้เข้มแข็งขึ้น ต้องไม่ใช่แค่การขึ้นทะเบียน กำกับ ตรวจสอบ แต่จะต้องมีมาตรการส่งเสริม เช่น มีกองทุน งานวิชาการ และความร่วมมือต่าง ๆ ที่จะไปเกื้อหนุนให้ชุมชนมีขีดความสามารถมากขึ้น เช่น ชุมชนอยากจะจัดการเรื่องสมุนไพรในป่า แต่ยังขาดความรู้และตลาด ก็ควรสร้างกลไกที่สามารถหนุนเสริมสิ่งที่ชุมชนต้องการได้ แต่กลับไม่เห็นกระบวนการหรือปัจจัยส่งเสริมอย่างชัดเจนในกฎหมายฉบับนี้
ป่าชุมชน ในสถานการณ์ปัจจุบัน
ในอดีต แนวคิดป่าชุมชนถูกเสนอขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือของชุมชนในการต่อสู้กับแนวคิดการรวมศูนย์การจัดการทรัพยากรโดยรัฐ แม้ปัจจุบัน สถานการณ์ปัญหาดังกล่าวจะคลี่คลายลงระดับหนึ่ง สะท้อนจากการเกิดขึ้นของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.2562 ที่ยอมรับให้ชุมชนเข้าไปจัดการป่าที่เคยถูกหวงห้ามไว้เฉพาะรัฐเท่านั้น แต่ด้วยภาพจำดังกล่าว ทำให้ตลอด 28 ปีที่ผ่านมา การเรียกร้องป่าชุมชนจึงถูกแยกออกสังคมส่วนใหญ่ ถูกมองเป็นเพียงการเรียกร้องของ “ชาวบ้านบางกลุ่ม” เท่านั้น
แต่หากพิจารณาในสถานการณ์ปัจจุบันที่สังคมกำลังเผชิญปัญหารอบด้าน ทั้งปัญหาสิ่งแวดล้อม อุหณภูมิที่สูงขึ้น ฝนแล้ง น้ำท่วม ไปจนถึงปัญหาฝุ่น PM 2.5 ไปจนถึงปัญหาเศรษฐกิจ ซึ่ง ดร.กฤษฎา มองว่า ป่าชุมชน จะช่วยแก้ปัญหาเหล่านี้ได้หากได้รับการสนับสนุนอย่างจริงจัง ทั้งการเพิ่มพื้นที่สีเขียว เพิ่มพื้นที่ความมั่นคงทางอาหารและสร้างรายได้ทางเศรษฐกิจให้แก่ชุมชน และยังเป็นพื้นที่เรียนรู้ของคนรุ่นใหม่ได้ใกล้ชิดกับธรรมชาตืมากขึ้น
ป่าชุมชนตอบโจทย์เหล่านี้ได้หลายอย่าง ซึ่งจะต้องเร่งขยาย กฎหมายที่มีจะต้องส่งเสริม ไม่ใช่ไปตีกรอบ
เพื่อให้ป่าชุมชนตอบโจทย์ในสถานการณ์ปัจจุบัน ดร.กฤษฎา ระบุว่า เตรียมจะผลักดันให้เกิดกระบวนการทบทวนกฎหมายนี้ใหม่ ซึ่งก็ต้องคิดแบบเอาโจทย์สถานการณ์ป่าไม้หรือสถานการณ์สังคมในอนาคตเป็นตัวตั้งว่าเราอยากจะเดินไปทางไหน
ข่าวเกี่ยวข้อง
วันแรกบังคับใช้กฎหมายป่าไม้ 3 ฉบับ